УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН МИНИСТЪР,
Българската асоциация на млекопреработвателите (БАМ) подкрепя обосновани мерки за
повишаване качеството и безопасността на млечните продукти, защита на потребителите,
недопускане на заблуждаващи практики и гарантиране на лоялна конкуренция.
Настоящото становище е изготвено въз основа на публично обявената от Министерството на
земеделието и храните информация към 20 септември 2026 г. БАМ не разполага с окончателен
проект на нормативния текст и поради това правните, технологичните и икономическите бележки
по-долу са насочени към публично описаните предложения. При предоставяне на конкретния
проект БАМ си запазва правото да допълни становището си спрямо точната редакция.
Според официалното съобщение на МЗХ от 17 септември 2026 г. се обсъждат:
1. отпадане на дефиницията за „саламурено сирене с повишено водно съдържание“;
2. изискване сухото вещество при „сирене“ да бъде не по-малко от 42%;
3. прецизиране на определението за „кашкавал“ чрез формулировка за производство от „сурово
мляко“, преминало непрекъснат процес, без използване на междинни продукти като сиренина,
калиата и други полуфабрикати.
I. ПРЕДМЕТ И ПРИНЦИПНА ПОЗИЦИЯ
БАМ не оспорва правомощието на държавата, в рамките на правото на Европейския съюз, да
определя изисквания към безопасността, състава, характеристиките, наименованието и
етикетирането на храните, както и да осъществява ефективен официален контрол.
Възражението на БАМ е срещу въвеждането на задължителен производствен модел или забрана на
определена технологична организация, без да са публично представени:
• конкретният проблем, който се цели да бъде решен;
• доказателствата за съществуването на този проблем;
• причинната връзка между проблема и забраняваната практика;
• оценката на въздействието;
• анализът дали целта може да бъде постигната с по-малко ограничителни средства.
Позицията на БАМ не е срещу регулацията, а за регулация, която е ясна, доказателствено
обоснована, недискриминационна, пропорционална, предвидима и съвместима с правото на
Европейския съюз.
II. ОСОБЕНО ВАЖНО: ПОНЯТИЕТО „СУРОВО МЛЯКО“ ТРЯБВА ДА БЪДЕ
ИЗЯСНЕНО
В публичното съобщение на МЗХ определението за „кашкавал“ е описано с израза „произведен от
сурово мляко“. В правото на ЕС „сурово мляко“ е самостоятелно юридическо понятие.
Съгласно Приложение I, т. 4.1 от Регламент (ЕО) № 853/2004 „сурово мляко“ е мляко, получено чрез
секрецията на млечната жлеза на животните, отглеждани в стопанства, което не е подгрявано до
температура по-висока от 40 °C и не е било подложено на обработка с равностоен ефект.
Ако изразът „сурово мляко“ се използва в този правен смисъл, текстът би могъл да бъде разбиран
като изключващ кашкавал, произведен от пастьоризирано или друго допустимо топлинно
обработено мляко. Ако намерението на работната група е било да използва понятието в разговорен
смисъл като „мляко като изходна суровина“, това следва да бъде изрично коригирано в нормативния
текст.
БАМ настоява тази терминология да бъде изяснена преди всяко следващо обсъждане, защото неясна
употреба на установено понятие от правото на ЕС създава риск от противоречиво прилагане и
непредвидени ограничения за предприятията.
III. БЕЗОПАСНОСТТА СЕ УПРАВЛЯВА ЧРЕЗ ОТГОВОРНОСТ НА ОПЕРАТОРА,
HACCP И ОФИЦИАЛЕН КОНТРОЛ
Регламент (ЕО) № 852/2004 поставя първичната отговорност за безопасността на храните върху
оператора на хранителния бизнес и изисква прилагането на процедури, основани на принципите на
HACCP.
Регламент (ЕО) № 853/2004 установява специфични хигиенни правила за храните от животински
произход, включително за млякото и млечните продукти.
От гледна точка на безопасността релевантни са конкретните опасности, валидираните
технологични параметри, температурният контрол, хигиената, проследимостта,
микробиологичните критерии и съответствието на крайния продукт.
Самият факт, че отделни операции са извършени в повече от един одобрен обект, не е достатъчен
сам по себе си да установи по-висок риск.
БАМ съзнателно не основава позицията си на универсални стойности за pH, температура, време или
микробиологична редукция, тъй като те зависят от конкретната технологична схема и следва да
бъдат валидирани за съответния процес.
IV. РАЗДЕЛЕНО ПРОИЗВОДСТВО И ДВИЖЕНИЕ НА ПОЛУФАБРИКАТИ
Сиренината/калиата може да бъде използвана като технологичен полуфабрикат при последващо
производство на млечен продукт.
БАМ не твърди, че Регламент (ЕО) № 178/2002 съдържа специална легална дефиниция „междинен
хранителен продукт“; такава обща дефиниция в регламента няма.
Правният въпрос е дали движението и използването на конкретния полуфабрикат между одобрени
предприятия може да бъде управлявано чрез приложимите правила за хигиена, проследимост,
идентификация, транспорт, приемане и собствен контрол.
Ако администрацията счита, че това е недостатъчно, следва да посочи конкретния риск и
доказателствата, които налагат обща забрана.
V. РИСК-БАЗИРАНИЯТ ОФИЦИАЛЕН КОНТРОЛ Е ПРЯКО РЕЛЕВАНТЕН
Член 9 от Регламент (ЕС) 2017/625 изисква официалните контроли да се извършват регулярно, на
основата на риска и с подходяща честота, като се отчитат рисковете, свързани с продуктите,
дейностите, местоположението, използваните процеси, възможността потребителите да бъдат
заблудени, историята на съответствие и надеждността на собствените контроли на оператора.
Същият член изисква официалните контроли да се извършват по един и същ начин, с отчитане на
конкретната ситуация, независимо дали стоките произхождат от държавата членка, в която се
извършва контролът, или от друга държава членка.
Това е съществено при преценката на всяко национално технологично ограничение.
VI. НАИМЕНОВАНИЕ НА ХРАНАТА И ИНФОРМИРАНЕ НА ПОТРЕБИТЕЛИТЕ —
ЧЛ. 17 ОТ РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1169/2011
Член 17, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 предвижда по принцип в държавата на
предлагане да бъде разрешено използването на наименованието, под което продуктът е законно
произведен и предлаган в държавата членка на производство. Когато това не е достатъчно, за да
разбере потребителят истинската природа на храната, наименованието може да бъде допълнено с
описателна информация.
БАМ отчита и изключението по чл. 17, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1169/2011: в изключителни
случаи наименованието може да не бъде допуснато, ако храната е толкова различна по състав или
производство, че допълнителната описателна информация не е достатъчна за правилно
информиране на потребителя.
Именно затова, ако Министерството счита, че кашкавал, произведен чрез разделена организация на
процеса или с използване на сиренина/калиата, попада в това изключение, следва да изложи
конкретни доказателства защо различието е толкова съществено, че ясното етикетиране и
описателната информация не биха били достатъчни.
VII. НАЦИОНАЛНИ МЕРКИ ЗА ИНФОРМАЦИЯТА ЗА ХРАНИТЕ — ЧЛ. 38 И 39 ОТ
РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1169/2011
Член 38 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 ограничава приемането на национални мерки в
хармонизирани области и изисква националните мерки да не създават пречки пред свободното
движение на стоки или дискриминация спрямо храни от други държави членки.
Член 39 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 допуска допълнителни задължителни данни за определени
категории храни при конкретни основания, сред които защита на общественото здраве, защита на
потребителите, предотвратяване на измами и нелоялна конкуренция.
Тези разпоредби потвърждават, че информационните мерки са отделен, законово признат
регулаторен инструмент. Поради принципа на пропорционалност те следва да бъдат разгледани
сред възможните по-малко ограничителни алтернативи, когато заявената цел е правилното
информиране на потребителя.
VIII. СВОБОДНО ДВИЖЕНИЕ И ВЗАИМНО ПРИЗНАВАНЕ
Доколкото конкретният аспект на продукта или производствения процес не е предмет на пълна
хармонизация на равнище ЕС, членове 34–36 ДФЕС и Регламент (ЕС) 2019/515 са релевантни,
когато национално техническо правило засяга стоки, законно предлагани в друга държава членка.
Регламент (ЕС) 2019/515 изрично включва в понятието за национални технически правила
изисквания към наименованието и, за храните, към производствените методи и процеси, когато те
влияят върху характеристиките на продукта.
Принципът на взаимно признаване не е абсолютен. Държавата може да защитава легитимен
обществен интерес, но ограничението трябва да бъде надлежно обосновано и пропорционално, а
компетентният орган следва да избере възможно най-малко ограничителната мярка.
Поради това БАМ поставя конкретния въпрос: ако български производител не може да използва
наименованието „кашкавал“ за продукт, произведен чрез определен законен технологичен модел,
как ще бъде третиран сравним продукт, законно произведен и предлаган в друга държава членка?
IX. НОТИФИКАЦИЯ ПО ДИРЕКТИВА (ЕС) 2015/1535
Директива (ЕС) 2015/1535 определя като „техническа спецификация“ не само изискванията към
характеристиките и наименованието на продукта, но и производствените методи и процеси при
продукти, предназначени за консумация от хора, когато те имат отражение върху характеристиките.
Действащата българска Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти съдържа
изрично отбелязване, че е нотифицирана по реда на Директива (ЕС) 2015/1535. Това допълнително
налага още на етап проект да бъде изяснено дали планираните изменения представляват технически
правила, подлежащи на ново уведомяване.
Процедурата по уведомяване не е само формалност. Съгласно практиката на Съда на ЕС по дела C-
194/94 CIA Security и C-443/98 Unilever Italia неспазването на приложимо задължение за
уведомяване или на изискуемия период на изчакване може, при условията, установени от правото
на ЕС, да доведе до неприложимост на съответното техническо правило спрямо частноправни
субекти.
БАМ поради това не твърди предварително, че нотификацията със сигурност е задължителна за
всяка възможна редакция, а настоява Министерството да извърши и публикува правната преценка
по този въпрос преди приемането на окончателния текст.
X. ПРЕДЛОЖЕНИЕТО ЗА 42% СУХО ВЕЩЕСТВО
Действащата наредба предвижда за „бяло саламурено сирене“ съдържание на сухо вещество не по-
малко от 40%. Публично обявеното предложение е стойността за „сирене“ да бъде не по-малко от
42% с цел подобряване на характеристиките и качеството.
БАМ не поставя на една плоскост продуктов критерий като сухото вещество и забрана на определен
производствен модел. За стойността 42% обаче следва да бъдат представени:
1. технологична и научна обосновка;
2. анализ на проблема, който се решава;
3. отражение върху рандемана и себестойността;
4. въздействие върху различните видове сирена;
5. ефект върху микро-, малките и средните предприятия;
6. ефект върху потребителските цени;
7. оценка на алтернативни стойности или информационни мерки.
Това е необходимо, за да може да се провери дали конкретната стойност е свързана с измерима цел
за качество и защита на потребителя, а не представлява произволно избран праг.
БАМ счита, че следва да бъде предоставена и сравнителната технологична база, въз основа на която
е избрана стойността 42%, включително използваните стандарти, научни публикации, резултати от
официален контрол или други проверими източници, както и причините да бъдат отхвърлени други
възможни прагове.
XI. ОТПАДАНЕ НА КАТЕГОРИЯТА „САЛАМУРЕНО СИРЕНЕ С ПОВИШЕНО
ВОДНО СЪДЪРЖАНИЕ“
Действащата наредба допуска отделно и изрично наименование „саламурено сирене с повишено
водно съдържание“ при определени характеристики, включително максимално водно съдържание
65%. Тази категория позволява продуктът да бъде отделен от „бяло саламурено сирене“ и да бъде
предлаган с различимо наименование.
Отпадането на категорията само по себе си не доказва, че потребителят ще бъде по-добре
информиран. Необходимо е да бъде обяснено какъв конкретен установен проблем с
потребителското разбиране или пазарната практика не може да бъде решен чрез:
• по-ясно наименование;
• визуално разграничаване;
• допълнителна информация;
• засилен контрол на заблуждаващите практики.
Следва да се оцени и дали премахването на отделно и ясно наименование няма да намали
прозрачността, като наложи съществуващи продукти да бъдат предлагани под нови описателни
наименования, които са по-малко познати и по-трудно сравними за потребителя.
XII. НЕОБХОДИМО Е ДА СЕ ДОКАЖЕ КОНКРЕТНИЯТ ПРОБЛЕМ, КОЙТО
МЯРКАТА РЕШАВА
Официално заявената цел на предложението за „кашкавал“ е да се избегне предлагането и
етикетирането на продукти, които наподобяват характеристиките на традиционния български
кашкавал.
За да бъде оценена необходимостта от общо технологично ограничение, БАМ счита за необходимо
да бъдат представени наличните данни от официалния контрол. По-конкретно следва да се посочат:
1. броят и характерът на установените нарушения;
2. видът на заблуждаващите практики;
3. лабораторните или документалните констатации;
4. засегнатите продуктови категории;
5. данни, показващи причинна връзка именно между използването на междинен млечен продукт и
установеното нарушение.
Ако проблемът е неправилен състав, подвеждащо етикетиране, заместване на млечни съставки или
измама, правната мярка следва да е насочена към съответното нарушение. Технологичната
организация не следва да се използва като заместител на доказването на конкретно несъответствие.
Отделно от това, понятията „непрекъснат процес“, „междинен продукт“ и „други полуфабрикати“
следва да бъдат определени с достатъчна правна точност. От публичното съобщение не е ясно дали
„непрекъснат“ означава производство без прекъсване във времето, в един и същ одобрен обект, без
транспорт, без охлаждане или складиране, или друга конкретна организация.
Неясна забрана би създала риск операторите да не могат предварително да установят кои действия
са допустими, а контролните органи да прилагат различни тълкувания.
Ако в подготовката на предложенията е изготвено становище или оценка на Центъра за оценка на
риска по хранителната верига относно специфичен риск при използване на сиренина/калиата или
при разделено производство, БАМ настоява тази оценка да бъде предоставена и включена в
материалите по проекта. Ако такава оценка не е изготвена, това обстоятелство следва да бъде ясно
посочено.
XIII. ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО И ИЗИСКВАНИЯТА НА ЗАКОНА ЗА
НОРМАТИВНИТЕ АКТОВЕ
При изработването на нормативни актове Законът за нормативните актове изисква обоснованост,
стабилност, откритост и съгласуваност. Мотивите или докладът към проекта следва да позволяват
да се проследят:
• причините за промяната;
• целите;
• очакваните резултати;
• необходимите ресурси;
• съответствието с правото на Европейския съюз.
Приложимите правила предвиждат и предварителна оценка на въздействието. За предложенията с
пряко отражение върху производствени линии, договори, логистика, специализирани мощности и
опаковки тази оценка следва да разгледа поне въздействието върху:
1. микро-, малките и средните предприятия;
2. конкуренцията;
3. вече изградените технологични мощности;
4. неамортизираните инвестиции;
5. транспорта между одобрени обекти;
6. действащите договори между предприятията;
7. необходимостта от нов производствен или зрелостен капацитет;
8. административната тежест;
9. потребителските цени;
10. търговията в рамките на Европейския съюз.
XIV. КОНКУРЕНЦИЯ И ИКОНОМИЧЕСКИ КОНТЕКСТ
Българските предприятия работят на единен европейски пазар. Национално правило, което
увеличава разходите само на местните производители или изисква преструктуриране на законно
изградени производствени модели, може да има различно въздействие върху малки, средни и
големи предприятия и върху вертикално интегрирани и специализирани производители.
БАМ не твърди, че сам по себе си икономическият натиск от внос доказва нарушение на правото на
ЕС. Тези данни обаче са релевантни за оценката на въздействието, пропорционалността,
конкурентната среда и необходимостта от преходен период.
По официални данни на МЗХ и НСИ за януари–май 2026 г. вносът на сирена и извара в България е
21 623 тона спрямо 16 534 тона за същия период на 2025 г., което представлява увеличение с около
30,8%.
За същия период износът на сирена и извара нараства от 5 678 тона на 6 041 тона, или с около 6,4%,
а износът към ЕС-27 намалява с 12,5%.
В този пазарен контекст всяко ново национално производствено изискване следва да бъде оценено
и за риска да увеличи асиметрично разходите на българските предприятия и да отслаби
конкурентоспособността им без доказан съразмерен обществен ефект.
XV. ПО-МАЛКО ОГРАНИЧИТЕЛНИ АЛТЕРНАТИВИ
Преди въвеждане на обща технологична забрана следва да бъдат сравнени поне следните
възможности:
1. критерии за състав и физикохимични характеристики на крайния продукт;
2. ясно и незаблуждаващо наименование;
3. допълнителна описателна информация при необходимост;
4. проследимост на суровини и полуфабрикати;
5. изисквания за приемане и транспорт между одобрени обекти;
6. валидирани HACCP мерки;
7. засилен риск-базиран контрол;
8. целеви лабораторни проверки;
9. проверки за автентичност и измами;
10. доброволни или защитени схеми за продукти с конкретна традиционна спецификация.
Ако Министерството отхвърля някоя от тези алтернативи като недостатъчна, в мотивите следва да
бъде посочено защо.
XVI. ТРАДИЦИОННИ ПРОДУКТИ И СХЕМИ ЗА КАЧЕСТВО
БАМ подкрепя защитата на традиционните български млечни продукти.
Правото на ЕС разполага със специални механизми за защита на наименования, произход и
спецификации, включително по Регламент (ЕС) 2024/1143 относно географските означения и
храните с традиционно специфичен характер.
Тези механизми показват, че когато целта е защита на конкретна традиционна спецификация,
съществуват специализирани правни инструменти. Това не изключва национални правила, но
налага ясно разграничение между защита на конкретна традиционна спецификация и общо
ограничаване на технологичните решения за цяла продуктова категория.
XVII. ПРАВНА СИГУРНОСТ, ПРЕХОДЕН ПЕРИОД И УЧАСТИЕ НА БРАНША
При съществена промяна на изискванията предприятията трябва да разполагат с разумен преходен
период за адаптиране на технологична документация, договори, производствени процеси, етикети
и опаковки. Преходният срок следва да бъде определен след оценка на реалните инвестиционни и
оперативни последици.
БАМ настоява всички браншови организации, имащи отношение към млечния сектор и
засегнати от предлаганите изменения, да получават проектотекстовете предварително и в
срок, позволяващ реален технологичен, правен и икономически анализ. Обществената
консултация по реда на Закона за нормативните актове не следва да бъде заменяна от
неформално обсъждане в ограничен кръг.
Изискването за правна сигурност предполага нормативните понятия да бъдат достатъчно ясни и
предвидими, така че добросъвестният оператор да може предварително да установи правните
последици от своето поведение. Това е особено важно, когато несъответствието с определение за
продукт може да доведе до забрана за използване на наименование, административни мерки или
санкции.
XVIII. КОНКРЕТНИ ИСКАНИЯ НА БАМ
БАМ настоява:
1. Да бъде предоставен на БАМ пълният актуален проект на нормативните изменения, включително
точната редакция на определенията и преходните разпоредби.
2. Да бъде изяснено дали изразът „сурово мляко“ в публично обявеното предложение за
„кашкавал“ се използва в юридическия смисъл на правото на ЕС; ако не — терминът да
бъде коригиран така, че да не допуска двусмислие.
3. Да бъде представена научната, технологичната и икономическата обосновка за прага от 42% сухо
вещество и анализ на алтернативите.
4. Да бъдат представени официалните данни, на които се основава твърдението за
необходимост от забрана или ограничаване на използването на сиренина, калиата или
други полуфабрикати при производството на кашкавал.
5. Да бъде посочена причинната връзка между използването на междинен млечен продукт и
конкретно установени рискове за безопасността, качеството или заблуждаването на
потребителя.
6. Да бъде мотивирано отпадането на категорията „саламурено сирене с повишено водно
съдържание“ и защо заявената цел не може да бъде постигната чрез по-ясно наименование,
етикетиране и контрол.
7. Да бъде извършена и публикувана оценка на въздействието, включително върху МСП,
конкуренцията, инвестициите, административната тежест, потребителските цени и
вътрешносъюзната търговия.
8. Да бъде представен анализ на съответствието с чл. 17, 38 и 39 от Регламент (ЕС) №
1169/2011, чл. 34–36 ДФЕС и, доколкото съответният аспект не е предмет на хармонизация
на равнище ЕС, Регламент (ЕС) 2019/515.
9. Да бъде посочено как ще се прилага бъдещото правило към сравними продукти, законно
произведени и предлагани в други държави членки, така че да не се допусне дискриминационно
или несъразмерно третиране.
10. Да бъде извършена и публично обоснована преценка дали проектът подлежи на
нотификация по Директива (ЕС) 2015/1535 и да бъде спазена приложимата процедура
преди приемането му.
11. Да бъдат анализирани по-малко ограничителните алтернативи и в мотивите изрично да бъде
посочено защо евентуално се приемат за недостатъчни.
12. Да бъде предвиден адекватен преходен период, съобразен с технологичните, договорните,
инвестиционните и опаковъчните цикли на предприятията.
13. Във връзка с писмо на БАМ № 77/14.07.2026 г. и отговор на МЗХ № 15-357/23.07.2026 г., БАМ
да бъде пълноправно и равнопоставено включена във всички следващи заседания и да получава
проектотекстовете в срок, позволяващ реален технологичен, правен и икономически анализ.
14. Да бъдат дадени нормативни определения или достатъчно точни критерии за понятията
„непрекъснат процес“, „междинен продукт“ и „други полуфабрикати“, така че да не се допуска
различно административно тълкуване и непредвидимо прилагане.
15. Да бъде предоставено становището или оценката на Центъра за оценка на риска по хранителната
верига относно наличието на специфичен риск при използване на сиренина/калиата и при
разделено производство, ако такава оценка е изготвена; ако не е изготвена — това да бъде
изрично посочено.
16. За прага от 42% сухо вещество да бъде предоставена сравнителната технологична база,
включително използваните стандарти, научни публикации, данни от официален контрол и
мотивите за избора на 42% спрямо други възможни стойности.
17. Окончателният проект, мотивите, оценката на въздействието и анализът за съответствие с
правото на ЕС да бъдат публикувани за открита обществена консултация при спазване на
приложимите изисквания на Закона за нормативните актове.
18. Да бъде изрично посочено как предложенията се съотнасят към действащата клауза за взаимно
признаване в Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти и към продукти,
законно предлагани на пазара в друга държава членка, държава от ЕИП или Република Турция.
19. Настоящото становище да бъде приобщено към преписката и да бъде отразено в мотивите или
доклада към проекта кои предложения на БАМ са приети и кои са отхвърлени, с изложени
съображения.
XIX. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БАМ подкрепя високи и проверими изисквания към безопасността и качеството на млечните
продукти, строг контрол срещу измами и ясна информация за потребителя.
Качеството следва да се доказва чрез измерими характеристики на продукта; безопасността
— чрез управление и контрол на риска; произходът и движението — чрез проследимост;
информираният избор — чрез ясно и незаблуждаващо етикетиране; а всяко ограничение на
производствен модел — чрез конкретна необходимост и пропорционална правна мярка.
Публично обявените цели на Министерството са легитимни. Спорният въпрос е дали точно
предложените средства са необходими и съразмерни. Това може да бъде установено само след
предоставяне на точния проект, доказателствата за установения проблем, оценката на
въздействието, анализа на алтернативите и проверката за съответствие с правото на Европейския
съюз.
До извършването на тези стъпки БАМ счита, че не следва да се приема окончателно ограничение,
което може да засегне законно изградени производствени модели, направени инвестиции,
конкуренцията и достъпа до пазара.
БАМ остава на разположение за експертен диалог и за участие в изработването на правила, които
едновременно защитават потребителя, традиционните български продукти и
конкурентоспособността на българската млечна индустрия.
С уважение,
Димитър Вангелов Христов
Председател на Управителния съвет
Българска асоциация на млекопреработвателите
гр. Сливен,
Вашият коментар